فراتر از فشار حداکثری
بازاندیشی گذار سیاسی در ایرانِ پس از جنگ، نویسنده: راگو کندری، رئیس اندیشکده شهوند
چرا فشار به تنهایی نمیتواند آینده سیاسی ایران را رقم بزند؟
مقدمه
جنگ میان اسرائیل، ایالات متحده و ایران، بحثهای راهبردی درباره آینده جمهوری اسلامی را به شکلی بنیادین بازطراحی کرده است. برای دههها، سیاست غرب عمدتاً بر مهار تهران از طریق تحریمها، دیپلماسی، بازدارندگی نظامی و اتحادهای منطقهای متمرکز بود. اگرچه این ابزارها همچنان در کانون توجه قرار دارند، اما فضای پس از جنگ پرسش بنیادیتری را مطرح کرده است: مسئله دیگر صرفاً چگونگی تضعیف جمهوری اسلامی نیست، بلکه این است که در صورت ورود نظم قانون اساسی موجود به یک روند زوال بازگشتناپذیر، گذار سیاسی چگونه باید مدیریت شود.
این درگیری آسیبپذیریهای شدیدی را در زیرساختهای نظامی و اطلاعاتی ایران آشکار کرد. عملیاتهای اسرائیل که با حمایت ایالات متحده انجام شد، توانایی بیسابقهای را در نفوذ به دستگاه امنیتی جمهوری اسلامی نشان داد. فرماندهان ارشد حذف شدند، به تاسیسات راهبردی آسیب وارد شد و موضع بازدارندگی منطقهای ایران با عقبنشینیهای جدی مواجه گردید. همزمان، مذاکرات غیرمستقیم میان واشنگتن و تهران ادامه یافت؛ امری که نشان میدهد فشار نظامی و دیپلماسی به جای آنکه ابزارهای سیاستی متضاد باشند، به طور فزایندهای به عنوان مکمل یکدیگر عمل میکنند.
با این حال، مهمترین دستاورد این جنگ، سیاسی بود تا نظامی.
جمهوری اسلامی علیرغم فشارهای بیرونی مداوم، دچار فروپاشی نهادی نشد. در عوض، قدرت میان نهادهای سیاسی و امنیتی موجود بازتوزیع شد. سپاه پاسداران انقلاب اسلامی جایگاه خود را به عنوان ضامن اصلی ثبات حکومت تثبیت کرد و چهرههایی مانند محمدباقر قالیباف برجستگی سیاسی بیشتری یافتند. همزمان، گمانهزنیهای فزاینده درباره جانشینی آیتالله علی خامنهای تاکید کرد که آینده ایران را نمیتوان صرفاً از کانال نهاد رهبری فهمید.
این تحولات یک پرسش راهبردی گستردهتر را ایجاد میکند: چرا فرسایش شدید نظامی نتوانست به فروپاشی سیاسی منجر شود؟
این مقاله استدلال میکند که پاسخ را باید کمتر در رهبران فردی و بیشتر در معماری نهادی جمهوری اسلامی جستجو کرد. ایران به جای عملکرد به عنوان یک رژیم اقتدارگرای سنتی و متمرکز بر یک حاکم واحد، به یک سیستم سیاسی چندلایه تبدیل شده است که در آن نهادهای نظامی، ایدئولوژیک، اقتصادی و اداری یکدیگر را تقویت میکنند. چنین سیستمهایی لزوماً با حذف رهبران ارشد فرو نمیپاشند، بلکه قدرت را میان نهادهای باقیمانده بازتوزیع میکنند.
درک این تابآوری نیازمند تفکیک میان دو مفهوم راهبردی مکمل است. «معماری فشار» شامل ابزارهای نظامی، اقتصادی، دیپلماسی, اطلاعاتی و سایبری است که برای تضعیف حکومت طراحی شدهاند. در مقابل، «معماری گذار» به چارچوب نهادی لازم برای حفظ تداوم دولت ایران در حین انتقال قدرت قانونی از یک سیستم تئوکراتیک به یک سیستم دموکراتیک اشاره دارد.
استدلال مرکزی این مقاله این است که این دو معماری نباید به عنوان جایگزین یکدیگر دیده شوند. فشار ممکن است شرایط را برای تغییر سیاسی ایجاد کند، اما تنها معماری گذار است که به چگونگی انتقال قدرت قانونی بدون فروپاشی دولت یا از هم گسیختگی نهادی پاسخ میدهد.
۱. چرا جنگ منجر به فروپاشی حکومت نشد؟
پیش از درگیریهای اخیر، بخش زیادی از مباحث بینالمللی بر این فرض استوار بود که فشار نظامی و اقتصادی به اندازه کافی شدید، در نهایت جرقه فروپاشی جمهوری اسلامی را خواهد زد. تجربه پس از جنگ این فرض را به چالش میکشد.
تردیدی نیست که این درگیری موقعیت راهبردی ایران را به شدت تضعیف کرد. زیرساختهای نظامی آسیبهای گستردهای دیدند، فرماندهان ارشد حذف شدند، آسیبپذیریهای اطلاعاتی به طور فزایندهای نمایان شد و اعتبار راهبرد بازدارندگی منطقهای ایران به شکل قابلتوجهی کاهش یافت. این تحولات در کنار سالها تحریم اقتصادی، نارضایتیهای داخلی و زوال ساختاری اقتصاد، فشار بر سیستم سیاسی را تشدید کرد.
با این حال، فروپاشی نهادی رخ نداد.
در عوض، جمهوری اسلامی ظرفیت قابلتوجهی برای انطباق پذیری نهادی از خود نشان داد. قدرت به شکل فزایندهای در نهادهای سیاسی و امنیتی متمرکز شد و سپاه پاسداران نقش محوریتری را در مدیریت بحران بر عهده گرفت. وزارتخانههای غیرنظامی به کار خود ادامه دادند، ساختارهای اداری فعال ماندند و دستگاه حاکمیتی دولت توانست شوکهای شدید بیرونی را بدون از دست دادن انسجام سازمانی خود جذب کند.
این تمایز، بنیادین است. تضعیف یک حکومت با برچیدن یک دولت یکسان نیست.
بسیاری از سیستمهای اقتدارگرا وابستگی شدیدی به یک رهبر واحد یا یک حزب حاکم متمرکز دارند. در چنین شرایطی، حذف رهبری ارشد میتواند باعث نارسایی زنجیرهای نهادها شود. معماری حاکمیتی ایران به شکل متفاوتی تکامل یافته است. قدرت سیاسی میان نهادهای متداخل قانونی، نظامی، ایدئولوژیک، اقتصادی و بوروکراتیک توزیع شده است که در دوران بحران یکدیگر را تقویت میکنند. هنگامی که یک مرکز قدرت تضعیف میشود، مراکز دیگر ظرفیت پذیرش مسئولیتهای بیشتر را دارند.
بازتوزیع قدرت در دوران پس از جنگ نمایانگر این پویایی است. عقبنشینیهای نظامی حکومت را تضعیف کرد، اما ظرفیت حاکمیتی آن را از بین نبرد.
این موضوع نباید به عنوان سندی بر عبور جمهوری اسلامی از چالشهای ساختاریاش تفسیر شود. اعتماد عمومی همچنان در حال فرسایش است، فشارهای اقتصادی شدید باقی مانده و بلاتکلیفی پیرامون جانشینی آیتالله خامنهای پابرجا است. این روند همچنین به معنای بیاثر بودن فشار نظامی نیست؛ برعکس، این درگیری هزینههای راهبردی بلندمدت حکومت را به شدت افزایش داد.
درس اصلی این تحولات در جای دیگری نهفته است: فشار بیرونی به تنهائی نمیتواند مسیر سیاسی پس از خود را تعیین کند.
میان تضعیف یک حکومت و ظهور یک نظم قانونی جدید، فرآیند بسیار پیچیدهتری وجود دارد که شامل تداوم نهادی، رقابت نخبگان، بازآرایی امنیتی، انطباق بوروکراتیک و مشروعیت سیاسی میشود. درک این فرآیند نیازمند عبور از مکانیسمهای فشار بر حکومت و حرکت به سمت الزامات نهادی گذار سیاسی است.
بنابراین، پرسش راهبردی اصلی دیگر صرفاً چگونگی تضعیف جمهوری اسلامی نیست، بلکه این است که چگونه میتوان گذار قانونی را همراه با حفظ تداوم دولت ایران سازماندهی کرد. این پرسش همچنان بسیار کمتر از خود ابزارهای فشار توسعه یافته است و به احتمال زیاد به یکی از چالشهای راهبردی تعیینکننده در شکلدهی به آینده سیاسی ایران تبدیل خواهد شد.
۲. سه رویکرد به گذار سیاسی
اگر فضای پس از جنگ تابآوری معماری نهادی جمهوری اسلامی را نشان داد، از سوی دیگر یک شکاف بزرگ را نیز در تفکر راهبردی معاصر آشکار کرد. دولتهای غربی و نهادهای سیاستگذاری، ابزارهای پیچیدهتری را برای اعمال فشار بر تهران توسعه دادهاند؛ اما به این مسئله که اگر فشار مداوم در نهایت به تغییر قانون اساسی منجر شود چه رخ خواهد داد، توجه بسیار کمتری شده است.
پرسش راهبردی اصلی دیگر صرفاً این نیست که آیا میتوان جمهوری اسلامی را تضعیف کرد یا خیر، بلکه این است که آیا گذار سیاسی میتواند بدون از هم گسیختگی نهادی، بیثباتی طولانیمدت یا فروپاشی دولت ایران رخ دهد؟ اگرچه در مباحث سیاستی دیدگاههای متعددی وجود دارد، اما به طور کلی سه رویکرد کلان شکل گرفته است که هر کدام بازتابدهنده درک متفاوتی از چگونگی تغییر سیستمهای اقتدارگرا و نحوه انتقال قدرت سیاسی است.
معماری فشار
رویکرد نخست که در بخش بزرگی از جامعه سیاستگذار واشنگتن دیده میشود، فشار بیرونی مداوم را محرک اصلی تغییر سیاسی میداند. منطق این رویکرد روشن است: بازدارندگی نظامی، تحریمهای اقتصادی، انزوای دیپلماتیک، عملیاتهای سایبری، همکاریهای اطلاعاتی و حمایت از جامعه مدنی ایران، به مرور زمان هزینههای حفظ حکومت موجود را افزایش میدهند. با گذشت زمان، این فشارها ظرفیت حاکمیتی دولت را تضعیف کرده و همزمان تنشهای سیاسی و اقتصادی داخلی را تشدید میکنند.
جنگ اخیر عناصری از این رویکرد را تقویت کرد. این درگیری نشان داد که زیرساختهای نظامی، شبکههای اطلاعاتی و بازدارندگی منطقهای جمهوری اسلامی آسیبپذیرتر از آن چیزی است که پیشتر تصور میشد. این تحولات در ترکیب با فشار اقتصادی بلندمدت، هزینههای راهبردی پیش روی حکومت را به شدت افزایش داده است.
با این حال، معماری فشار عمدتاً تبیین میکند که یک سیستم اقتدارگرا چگونه ضعیفتر میشود؛ اما درباره آنچه پس از موفقیتآمیز بودن این فشار رخ میدهد، سخن چندانی برای گفتن ندارد. حتی در شرایطی که فشار بیرونی به تغییرات سیاسی شتاب ببخشد، به مجموعهای از پرسشهای عملی در حوزه قانون اساسی پاسخ نمیدهد: چه کسی قدرت اجرایی را اعمال میکند؟ چه کسی تداوم اداری را حفظ مینماید؟ چه کسی هماهنگی میان نهادهای دولت را برقرار میسازد؟ و چه کسی چارچوبی مشروع برای بازسازی قانون اساسی ارائه میدهد؟ این پرسشها فراتر از مکانیسمهای فشار هستند و به مدیریت نهادی گذار سیاسی تعلق دارند.
چگونگی شکلگیری گشایش سیاسی
فشار به تنهایی یک حکومت تثبیتشده را سرنگون نمیکند. گشایش سیاسی زمانی پدیدار میشود که اراده و کنشگری مردم به یک نافرمانی تودهایِ گسترده، مستمر و پرهزینه تبدیل شود؛ به طوری که دولت دیگر نتواند آن را صرفاً از طریق سرکوب مهار کند. در نمونه ایران، این گشایش به احتمال زیاد در خیابانها شکل میگیرد؛ یعنی جایی که اعتراضات، اعتصابات، نافرمانیهای مدنی و امتناع گستردهتر اجتماعی، شروع به فرسایش کنترل حکومت از پایین به بالا میکند.
هنگامی که یک حکومت پیش از این آمادگی خود را برای استفاده از خشونت مفرط جهت حفظ قدرت نشان داده است، بسیج خیابانی به میدان تعیینکننده تبدیل میشود. این امر در میان نخبگان حاکم تردید ایجاد میکند، در درون دستگاه امنیتی بلاتکلیفی به وجود میآورد و بخشهایی از بوروکراسی را کُند میکند. حکومت ممکن است همچنان از نظر نهادی دستنخورده به نظر برسد، اما ظرفیت آن برای فرمانروایی بر جامعه رو به ضعف میگذارد. بنابراین، گشایش سیاسی از بالا اعطا نمیشود؛ بلکه از پایین به وجود میآید، یعنی زمانی که کنشگری مردم، ضعف حکومت را به یک بحران واقعی در حاکمیت تبدیل میکند.
حذف رهبری (بیسر کردن سیستم)
رویکرد دوم تاکید بیشتری بر خودِ تغییر رهبری دارد. این دیدگاه به جای تمرکز بر فرسایش تدریجی ظرفیت دولت، فرض را بر این میگذارد که فشار نظامی و سیاسی به اندازه کافی شدید میتواند رهبر را حذف کند یا نخبگان حاکم را دچار انشقاق نماید، و از این طریق فرصتهایی را برای یک بازآرایی سیاسیِ مذاکرهشده در ساختار دولت موجود ایجاد کند.
جذابیت این رویکرد قابل درک است؛ در مقایسه با فروپاشی انقلابی، گذارهای ناشی از مذاکره میان نخبگان کمتر مخرب به نظر میرسند و ممکن است تداوم نهادی بیشتری را حفظ کنند. با این حال، تجربه پس از جنگ ارزیابی محتاطانهتری را ایجاب میکند. حذف فرماندهان ارشد و تضعیف قابلیتهای راهبردی، حکومت را ضعیف کرد اما معماری حاکمیتی آن را به طور بنیادین تغییر نداد. قدرت به جای آنکه با رفتن صاحبان منصب ناپدید شود، میان نهادهای باقیمانده بازتوزیع شد.
این امر بازتابدهنده یک واقعیت نهادی مهم است: جمهوری اسلامی حول یک نهاد اجرایی واحد سازماندهی نشده است. قدرت سیاسی میان ساختارهای متداخل قانونی، نظامی، ایدئولوژیک، اقتصادی و بوروکراتیک توزیع شده است که ظرفیت انطباق با از دست دادن رهبران را دارند. بنابراین، حذف رهبری ممکن است به تغییرات سیاسی شتاب ببخشد، اما لزوماً سیستم نهادی را که قدرت همچنان از طریق آن اعمال میشود، متحول نمیسازد.
معماری گذار
رویکرد سوم از فرضیه متفاوتی آغاز میشود. این رویکرد به جای اینکه فقط بپرسد چگونه میتوان جمهوری اسلامی را تضعیف کرد، میپرسد چگونه میتوان قدرت قانونی را منتقل کرد در حالی که تداوم دولت ایران حفظ شود. این مقاله این چارچوب را «معماری گذار» مینامد.
معماری فشار و معماری گذار راهبردهای متضاد نیستند، بلکه به مراحل متفاوتی از تحول سیاسی میپردازند. معماری فشار به تضعیف تدریجی حکومت موجود مربوط میشود. معماری گذار به مکانیسمهای نهادی لازم برای انتقال قدرت قانونی بدون اجازه به از هم گسیختگی خودِ دولت میپردازد.
در این چارچوب، گذار سیاسی به چیزی بیش از مخالفت عمومی یا فشار بیرونی نیاز دارد؛ این فرآیند نیازمند یک پل نهادیِ به رسمیت شناختهشده است که دولت موجود را به نظم قانونی دموکراتیک آینده متصل کند. چنین چارچوبی میتواند شامل یک «شورای گذار» مسئول نظارت بر انتقال قانون اساسی، همراه با یک «دولت انتقالی» مسئول حفظ وظایف عادی دولت تا زمان استقرار نهادهای دموکراتیک دائمی باشد.
متغیر راهبردی مفقوده
علیرغم تفاوتها، هر سه رویکرد با یک چالش بنیادین مشترک روبرو هستند. فشار ممکن است یک حکومت را تضعیف کند. تغییر رهبری ممکن است موازنه سیاسی را دگرگون سازد. اما هیچکدام به طور خودکار تداوم قانونی ایجاد نمیکنند.
متغیر مفقوده، همان چارچوب نهادی است که از طریق آن میتوان قدرت را منتقل کرد در حالی که عملکرد دولت حفظ شود. این تمایز به ویژه در سیستمهای سیاسی چندلایه اهمیت میباید. بخش زیادی از تابآوری جمهوری اسلامی نه صرفاً از ایدئولوژی یا اجبار، بلکه از یک معماری نهادی سرچشمه میگیرد که قدرت را میان چندین مرکز قدرتِ به هم پیوسته توزیع میکند. درک این معماری برای توضیح اینکه چرا جنگ اخیر حکومت را تضعیف کرد اما به فروپاشی دولت منجر نشد، ضروری است.
این مقاله این ساختار نهادی را «دولت پیازی» مینامد. دولت پیازی به عنوان الگویی برای نظم سیاسی آینده ایران پیشنهاد نمیشود، بلکه یک چارچوب تحلیلی برای درک تابآوری سیستم موجود است. یک گذار دموکراتیک موفق در نهایت نیازمند برچیدن این معماری چندلایه، همزمان با حفظ تداوم خودِ دولت ایران خواهد بود.
۳. دولت پیازی: تبیین تابآوری نهادی
تجربه پس از جنگ نشان میدهد که جمهوری اسلامی را نمیتوان صرفاً از طریق نهادهای رسمی قانون اساسی آن درک کرد، و همچنین تابآوری آن را نمیتوان تنها با ایدئولوژی یا اقتدار یک رهبر واحد توضیح داد. ظرفیت این سیستم در جذب بحرانهای مکرر، بازتابدهنده یک معماری نهادی عمیقتر است که در طول بیش از چهار دهه توسعه یافته است.
این مقاله این معماری را دولت پیازی نامیده است. دولت پیازی نه یک شعار سیاسی است و نه یک الگوی هنجاری برای آینده ایران. این مفهوم، یک چارچوب تحلیلی است برای درک اینکه چرا جمهوری اسلامی بارها از فشار بیرونی، ناآرامیهای داخلی، از دست دادن رهبران، بحرانهای اقتصادی و انزوای بینالمللی، بدون تجربه فروپاشی نهادی، جان سالم به در برده است.
برخلاف سیستمهای اقتدارگرای سنتی که در آنها قدرت حول یک حاکم یا حزب واحد متمرکز است، جمهوری اسلامی قدرت را میان نهادهای متصل به همِ سیاسی، نظامی، ایدئولوژیک، اقتصادی و اداری توزیع میکند. این لایهها در دورههای بحران یکدیگر را تقویت میکنند؛ هنگامی که یکی ضعیف میشود، دیگر لایهها آن را جبران میکنند و به سیستم اجازه میدهند تا تداوم نهادی خود را حفظ کند.
جنگ اخیر این پویایی را نشان داد. علیرغم فرسایش شدید نظامی و حذف فرماندهان ارشد، سیستم حاکمیتی به جای فروپاشی، خود را با شرایط وفق داد. قدرت به جای آنکه با رفتن رهبران فردی از بین برود، میان نهادها جابجا شد. درک این ساختار چندلایه کمک میکند تا توضیح دهیم چرا فشار نظامی به تنهایی بعید است آینده سیاسی ایران را رقم بزند.
لایه بیرونی: دولت اداری
لایه بیرونی شامل نهادهای مرئی حکومت است: وزارتخانهها، مجلس، استانداریها، شهرداریها، مدارس دولتی، دانشگاهها، بیمارستانها، قوه قضاییه و بدنه حرفهای خدمات کشوری که مسئولیت اداره کشور را بر عهده دارند.
اگرچه این نهادها در چارچوب جمهوری اسلامی فعالیت میکنند، اما بیشتر آنها وظایف اداری دارند تا ایدئولوژیک. در طول درگیریهای اخیر، این نهادها علیرغم تشدید تنشهای نظامی و بلاتکلیفیهای سیاسی به کار خود ادامه دادند؛ امری که نشان میدهد بخش زیادی از ظرفیت اداری دولت، مستقل از بسیج ایدئولوژیک روزمره وجود دارد. بنابراین، یک گذار دموکراتیک موفق نیازمند حفظ این نهادها است. بدون وزارتخانهها، بیمارستانها، مدارس، تشکیلات مالی و دولتهای محلیِ فعال، حتی یک گذار سیاسی مشروع نیز میتواند به سرعت به فلج اداری منجر شود.
هدف، برچیدن دولت ایران نیست؛ بلکه حفظ دولت اداری، همزمان با جایگزینی رژیم سیاسی حاکم بر آن است.
لایه میانی: دولت موازی
در زیر پوسته اداریِ مرئی، هسته نهادی جمهوری اسلامی قرار دارد. این لایه بر سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، به همراه سازمانهای اطلاعاتی آن، بسیج، صنایع راهبردی، بنگاههای تجاری، شبکههای مالی و داراییهای اقتصادی گسترده بنیادهای بزرگ مذهبی متمرکز است. این نهادها در کنار یکدیگر، یک دولت موازی را تشکیل میدهند.
سپاه پاسداران برخلاف یک سازمان نظامی متعارف، قدرت نظامی را با نفوذ اطلاعاتی، سیاسی، کنترل اقتصادی و عملیات منطقهای ترکیب کرده است. با گذشت زمان، این وظایف یک سیستم نهادی را به وجود آورده که قادر است در کنار — و گاهی فراتر از — ارگانهای رسمی حکومت عمل کند.
جنگ اخیر آسیبپذیریهای درون این ساختار را آشکار کرد و در عین حال تابآوری آن را نیز به نمایش گذاشت. از دست دادن رهبران، کارایی عملیاتی را تضعیف کرد اما شبکه نهادی گستردهتر را از هم نپاشید. مسئولیتها بازتوزیع شدند؛ امری که تایید میکند سیستم بیش از آنکه به شخصیتهای فردی وابسته باشد، به تداوم نهادی متکی است. این امر توضیح میدهد که چرا حذف رهبری به تنهایی بعید است سیستم سیاسی را متحول کند.
لایه درونی: دولت ایدئولوژیک
در مرکز دولت پیازی، بنیاد قانون اساسی آن قرار دارد. دکترین ولایت فقیه اصلی را فراهم میکند که از طریق آن، اقتدار مذهبی، قدرت سیاسی و نهادهای دولت در یک سیستم حاکمیتی واحد ادغام میشوند.
در این چارچوب، رهبر فراتر از رئیس دولت است. این جایگاه به عنوان حلقه اتصال قانونی عمل میکند که دولت اداری، ساختار امنیتی موازی و مشروعیت ایدئولوژیک حکومت را به یکدیگر متصل میسازد. این امر کمک میکند تا توضیح دهیم چرا بحثهای کنونی پیرامون جانشینی آیتالله علی خامنهای، فراتر از هویت جانشین اوست. مسئله اصلی این است که آیا سیستم قانونی بنا شده بر پایه حاکمیت روحانیت، میتواند پس از جانشینی نیز به سازماندهی قدرت سیاسی ادامه دهد یا خیر.
از دولت پیازی تا یک دولت دموکراتیک
درک دولت پیازی نباید با تلاش برای حفظ آن اشتباه گرفته شود. چارچوب ارائه شده در اینجا جنبه تشخیصی دارد و نه تجویزی. هدف آن توضیح تابآوری جمهوری اسلامی است — نه اینکه پیشنهاد کند معماری نهادی آن باید از گذار سیاسی جان سالم به در ببرد. در واقع، عکس این موضوع صادق است.
یک گذار دموکراتیک نیازمند برچیدن نظاممند دولت پیازی، همزمان با حفظ تداوم دولت ایران است. نهادهای خدمات عمومی باید در طول دوران گذار فعال بمانند. وزارتخانهها، شهرداریها، مدارس، بیمارستانها، دادگاهها و بدنه حرفهای خدمات کشوری، تداوم لازم را برای جلوگیری از فروپاشی اداری فراهم میکنند.
در مقابل، ساختارهای موازی حکومت باید به تدریج برچیده شوند. امپراتوری تجاری گسترده سپاه پاسداران و داراییهای اقتصادی بنیادهای بزرگ دیگر نباید به عنوان مراکز مستقل قدرت سیاسی عمل کنند. داراییهای شرکتی، هلدینگهای مالی، صنایع راهبردی و املاک آنها باید تحت نظارت حقوقی مستقل به یک مدیریت عمومیِ شفاف منتقل شوند. یک «صندوق امانی ملی» موقت میتواند این داراییها را به نام مردم ایران حفظ کند تا زمانی که بازسازی شده، در صورت لزوم خصوصیسازی شوند یا تحت نظارت دولت دموکراتیک آینده در یک اقتصاد غیرنظامی و رقابتی ادغام گردند.
در سطح قانون اساسی، دکترین ولایت فقیه ملغی شده و جای خود را به یک نظم سکولار و مبتنی بر قانون اساسی خواهد داد که بر پایه حاکمیت ملی، شهروندی برابر، استقلال قضایی و جدایی دین از دولت بنا شده است. این گذار با یک همهپرسی ملی درباره شکل نهایی حکومت به اوج خود میرسد؛ امری که با نقشه راهی که به طور علنی توسط رضا پهلوی حمایت میشود، همسو است. پس از همهپرسی، قانون اساسی جدید پیشنویس و تصویب خواهد شد و متعاقب آن، انتخابات آزاد پارلمانی و ملی، نهادهای دموکراتیک و دائمی دولت را مستقر خواهد کرد.
بنابراین، دولت پیازی نشاندهنده صورتمسئله و چالش نهادی است. معماری گذار، مسیر نهادی به سوی برچیدن مسالمتآمیز آن را نشان میدهد. هدف، صرفاً تغییر حکومت نیست، بلکه تحول یک دولت ایدئولوژیک چندلایه به یک دولت دموکراتیک، شفاف و یکپارچه است؛ دولتی که قادر باشد تداوم ملی را حفظ کرده و همزمان حکومت قانون را احیا کند.
۴. معماری گذار: از دولت پیازی به یک دولت دموکراتیک
اگر دولت پیازی تابآوری نهادی جمهوری اسلامی را تبیین میکند، چالش مرکزی گذار سیاسی را نیز روشن میسازد. تضعیف حکومت موجود، تنها گام نخست از یک تغییر ساختاری است؛ کار دشوارتر زمانی آغاز میشود که نظم قانونیِ حاکم دیگر نتواند کشور را اداره کند.
تاریخ نشان میدهد که حکومتها معمولاً سریعتر از شکلگیری نهادهای جایگزین فرو میپاشند. از این رو، دوره میانیِ میان دو نظم قانونی، اغلب بیثباتترین مرحله از یک تحول سیاسی است. ادعاهای رقیب برای کسب قدرت، نهادهای امنیتی پارهپاره، آشفتگی اقتصادی و فلج اداری میتوانند گذار دموکراتیک را پیش از آنکه تثبیت شود، از بین ببرند.
بنابراین، پرسش راهبردی این نیست که جمهوری اسلامی چگونه پایان مییابد، بلکه این است که چگونه میتوان قدرت قانونی را منتقل کرد در حالی که تداوم دولت ایران حفظ شود. این چارچوب، همان «معماری گذار» است. برخلاف معماری فشار که هدفش تضعیف حکومت موجود است، معماری گذار به دنبال حفظ عملکرد دولت همزمان با جایگزینی نظم قانون اساسی است. هدف این معماری، حفظ نهادهای جمهوری اسلامی نیست، بلکه حفظ نهادهای ایران است.
شورای گذار
در مرکز این چارچوب، یک «شورای گذار» قرار دارد. این شورا به عنوان یک مرجع غیرنظامیِ موقت طراحی شده است که مسئولیت نظارت بر انتقال قانونی قدرت را در دوران گذار بر عهده دارد. قرار نیست این شورا به دولت دائمی ایران تبدیل شود و یا از پیش، سیستم سیاسی بلندمدت کشور را تعیین کند. نقش این شورا بیش از آنکه ایدئولوژیک باشد، نهادی است.
این شورا گذار از فروپاشی نظم قانونی جمهوری اسلامی تا استقرار نهادهای منتخب دموکراتیک را هماهنگ میکند؛ بر بازسازی قانون اساسی نظارت دارد، دولت انتقالی را هماهنگ میسازد، روابط با نهادهای داخلی و شرکای بینالمللی را حفظ میکند و یک منبع واحد از قدرت غیرنظامی را در دورهای فراهم میآورد که در غیر این صورت، بازیگران متعدد و رقیب ممکن است مدعی مشروعیت سیاسی شوند. گذارهای سیاسی اغلب به این دلیل شکست میخورند که قدرت پیش از ظهور یک جایگزین قانونی و مشروع، پارهپاره میشود. شورای گذار با ایجاد یک پل نهادیِ مشخص میان دو نظم قانونی، به دنبال کاهش این بلاتکلیفی است.
دولت انتقالی
دولت انتقالی تحت نظر شورای گذار، مسئولیت اداره روزمره امور دولت را بر عهده خواهد گرفت. کارکرد این دولت بیش از آنکه سیاسی باشد، اداری است. مسئولیتهای آن شامل حفظ خدمات عمومی، حفظ ثبات اقتصاد کلان، اداره سیستم بانکی، حفاظت از زیرساختهای حیاتی، تضمین تداوم کار وزارتخانهها و دولتهای محلی، احیای نمایندگیهای دیپلماتیک و هماهنگی امنیت عمومی با نهادهای قانونی کشور خواهد بود.
هدف این دولت، تعیین سیستم سیاسی آینده ایران نیست، بلکه حفظ ثبات نهادی کافی است تا مردم ایران بتوانند خودشان آن آینده را از طریق فرآیندهای قانونی و دموکراتیک تعیین کنند. این تمایز، اداره امور در دوران انتقالی را از قدرت قانونی و دائمی جدا میکند.
شاهزاده رضا پهلوی به عنوان گره گذار
هر گذار سیاسیِ موفق علاوه بر نهادها، نیازمند یک منبع شناختهشده از مشروعیت غیرنظامی است که بتواند نظم قانونی گذشته را به نظم آینده متصل کند. در این چارچوب، شاهزاده رضا پهلوی به عنوان آنچه این مقاله «گره گذار» مینامد، عمل میکند. این مفهوم نباید به عنوان پیشنهادی برای احیای مشروطیت سلطنتی از طریق فرمان سیاسی تفسیر شود و همچنین سیستم قانونی آینده ایران را از پیش تعیین نمیکند.
بلکه این مفهوم بازتابدهنده این واقعیت عملی است که دورانهای انتقالی اغلب نیازمند یک چهره غیرنظامی و ملی هستند که بتواند بلاتکلیفیهای نهادی را در حین بازسازی نهادهای دموکراتیک کاهش دهد. در این چارچوب، گره گذار سه کارکرد مکمل را ایفا میکند: نخست، با ارائه یک نقطه اتکای غیرنظامی و مقبول در خارج از ساختار نهادی جمهوری اسلامی، تداوم داخلی را فراهم میکند. دوم، با ارائه یک طرف گفتگوی کاملاً مشخص برای دولتهای خارجی در طول گذار، تعاملات بینالمللی را تسهیل مینماید. سوم، با کاهش بلاتکلیفی در درون نهادهای دولت نسبت به منبع قدرت غیرنظامی و قانونی، به ثبات نهادی کمک میکند.
این فرمولبندی با موضع بارها اعلامشده شاهزاده رضا پهلوی همسو است؛ موضعی که تاکید دارد مردم ایران — و نه هیچ فرد یا جریان سیاسی خاصی — باید نظم قانونی و دائمی کشور را از طریق یک همهپرسی دموکراتیک تعیین کنند. بنابراین، گره گذار به فرآیند گذار تعلق دارد و نه به نتیجه نهایی قانون اساسی آن.
مشروعیت داخلی پیش از رسمیت بینالمللی
هیچ گذاری در نهایت نمیتواند صرفاً از طریق چانهزنی نخبگان یا فشار بیرونی به موفقیت برسد. قدرت سیاسی ابتدا باید در داخل ایران پذیرفته شود؛ بنابراین، مشروعیت داخلی بر رسمیت بینالمللی تقدم دارد.
شهروندان یک نظم قانونی جدید را صرفاً به این دلیل که تایید دیپلماتیک خارجی دریافت کرده است، نخواهند پذیرفت. مشروعیت از طریق نهادهای کارآمد، امنیت فردی، تداوم اقتصادی و اطمینان از این امر شکل میگیرد که قدرت قانونی از طریق فرآیندهای شفاف حقوقی منتقل میشود و نه رقابتهای جناحی.
رسمیت بینالمللی نیز به احتمال زیاد به طور همزمان پدیدار نخواهد شد. واشنگتن، دولتهای اروپایی، کشورهای عربی منطقه، ترکیه، اسرائیل و دیگر بازیگران بزرگ بینالمللی، یک قدرت انتقالی را بر اساس منافع راهبردی و ملاحظات سیاسی متفاوت خود ارزیابی خواهند کرد. بنابراین، به رسمیت شناختن بینالمللی احتمالاً به صورت مرحلهای و تدریجی رخ خواهد داد، نه یکباره. از این رو، مشروعیت داخلی به پایهای تبدیل میشود که رسمیت بینالمللی گستردهتر میتواند به تدریج بر روی آن شکل بگیرد. رسمیت بینالمللی میتواند یک گذار کارآمد را تقویت کند، اما نمیتواند جایگزین آن شود.
برچیدن دولت موازی
معماری گذار نه تنها به انتقال قدرت سیاسی، بلکه به دگرگونی بنیادهای نهادی جمهوری اسلامی نیز میپردازد. این امر نیازمند تفکیک میان دولت ایران و ساختارهای موازی دولت پیازی است. نهادهای اداری دولت — وزارتخانهها، شهرداریها، دادگاهها، مدارس، بیمارستانها، دانشگاهها و بدنه حرفهای خدمات کشوری — باید در سراسر دوران گذار به فعالیت خود ادامه دهند؛ اما نهادهای موازیِ قدرت ایدئولوژیک نباید به کار خود ادامه دهند.
امپراتوری تجاری گسترده سپاه پاسداران و داراییهای اقتصادی بنیادهای بزرگ، بنیادهای مالی دولت موازی را تشکیل میدهند. تداوم استقلال سیاسی آنها میتواند عناصر مهمی از نظم قانونی موجود را حفظ کند. بر این اساس، مقامات انتقالی این داراییها را تحت نظارت قضایی مستقل به یک مدیریت عمومیِ شفاف منتقل خواهند کرد. هلدینگهای شرکتی، صنایع راهبردی، داراییهای مالی و سبدهای بزرگ املاک و مستغلات به یک «صندوق امانی ملی» موقت منتقل میشوند که به نمایندگی از مردم ایران عمل میکند.
صندوق امانی ملی این داراییها را در طول دوران گذار حفظ خواهد کرد در حالی که حسابرسیهای مستقل، وضعیت حقوقی آنها را تعیین میکنند. پس از عادیسازی شرایط قانونی، پارلمان و دولت منتخب آینده تعیین خواهند کرد که کدام داراییها باید عمومی باقی بمانند، کدام یک باید از طریق فرآیندهای شفاف خصوصیسازی شوند و کدام یک در صورت لزوم باید به مالکان قانونی خود بازگردانده شوند. هدف از این کار، انتقام اقتصادی نیست؛ بلکه برچیدن مسالمتآمیز بنیادهای اقتصادی دولت موازی، همزمان با حفظ ثروت ملی و جلوگیری از فروپاشی اداری است.
بازسازی قانون اساسی
گذار نهادی در نهایت نیازمند تحول در قانون اساسی است. دکترین ولایت فقیه که از سال ۱۳۵۷ تعریفکننده جمهوری اسلامی بوده است، جای خود را به یک نظم قانونی خواهد داد که بر پایه حاکمیت ملی بنا شده است و نه حاکمیت روحانیت.
این فرآیند شامل لغو اصول قانون اساسی ناظر بر حکومت دینی، جدایی نهادی دین از دولت، شهروندی برابر فارغ از دین یا عقیده، استقلال قضایی، حفاظت از حقوق بنیادین و حاکمیت قانون تحت یک قانون اساسی سکولار و دموکراتیک خواهد بود.
فرآیند گذار با یک همهپرسی ملی به پایان میرسد تا مردم ایران شکل نهایی حکومت — پادشاهی پارلمانی یا جمهوری — را تعیین کنند. پس از این تصمیم، قانون اساسی جدید بر اساس نتیجه همهپرسی پیشنویس شده و به رأی عمومی گذاشته میشود؛ پیش از آنکه انتخابات آزاد پارلمانی و ملی، نهادهای دموکراتیک و دائمی دولت را مستقر سازد. بنابراین، معماری گذار نه جایگزینی برای دموکراسی است و نه بدلی برای حاکمیت ملی؛ بلکه پل نهادی است که از طریق آن، مشروعیت دموکراتیک برقرار میشود در حالی که تداوم دولت ایران حفظ میگردد.
۵. مدیریت نهادهای سرکوب و محدودیتهای گذار
هیچ گذار ساختاری و قانونی نمیتواند بدون تعیین تکلیف نهادهایی که قدرت سرکوب دولت را اعمال میکنند، به موفقیت برسد. قوانین اساسی مشروعیت حقوقی را ایجاد میکنند، اما نظم سیاسی در نهایت به این بستگی دارد که آیا نهادهای نظامی و امنیتی، سلسلهمراتب فرماندهی جدید را به رسمیت میشناسند یا خیر. در ایران، این امر ارتش و سپاه پاسداران انقلاب اسلامی را در مرکز هر سناریوی واقعبینانه برای گذار قرار میدهد.
اگرچه این دو نهاد اغلب تحت عنوان کلی «نیروهای مسلح ایران» دستهبندی میشوند، اما از نظر هویت سازمانی و مأموریت ساختاری تفاوتهای بنیادینی با یکدیگر دارند. ارتش، نیروی نظامی متعارف کشور است که از نظر تاریخی مأموریت دفاع از تمامیت ارضی ایران را بر عهده داشته است. ارتش علیرغم خدمت در چارچوب جمهوری اسلامی برای بیش از چهار دهه، تا حد زیادی ویژگیهای یک ارتش ملی و حرفهای را حفظ کرده است.
سپاه پاسداران در موقعیت کاملاً متفاوتی قرار دارد. این نهاد که برای دفاع از انقلاب اسلامی — و نه صرفاً دولت ایران — تأسیس شد، به یک نهاد نظامی، سیاسی، اطلاعاتی و اقتصادی تبدیل شده است که نفوذ آن بسیار فراتر از دفاع ملی فرا میرود. به این ترتیب، سپاه پاسداران یکی از ارکان اصلی دولت پیازی به شمار میرود، نه اینکه صرفاً شاخه دیگری از نیروهای مسلح باشد. این تمایز به احتمال زیاد به هرگونه گذار قانونی در آینده شکل خواهد داد.
ارتش: از بیطرفی تا تداوم ساختاری
گذارهای سیاسی اغلب با کلیدواژه «ریزش و نافرمانی نظامیان» به بحث گذاشته میشوند. اما تجارب تاریخی الگوی دقیقتری را نشان میدهند. نیروهای مسلحِ حرفهای بهندرت آغازکننده تحولات سیاسی هستند. در بیشتر موارد، آنها به دنبال حفظ انسجام سازمانی خود و پرهیز از ورود مستقیم به منازعات جناحی و سیاسی هستند.
تاریخ خود ایران این پویایی را نشان میدهد. در ماههای پایانی حکومت پهلوی، ارتش با از دست رفتن ظرفیت حاکمیتی نظم قانونی موجود، به تدریج از تقابل سیاسی کنار کشید. فارغ از تفسیرهای تاریخی، یک درس نهادی همچنان معتبر است: بیطرفی اغلب مقدمهای بر همسویی با نظم قانونی جدید است.
به همین دلیل، تلاش برای تبدیل ارتش به یک ابزار فعال جهت تغییر حکومت، ریسک سیاسی کردن نهادی را به همراه دارد که ارزش بلندمدت آن دقیقاً در ملی بودن آن است، نه ایدئولوژیک بودنش. یک هدف واقعبینانهتر، حفظ انسجام سازمانی ارتش همزمان با تقویت مسئولیت آن در حفاظت از تمامیت ارضی، نظم عمومی و زیرساختهای حیاتی در طول گذار سیاسی است. هنگامی که یک قدرت غیرنظامی و مقبول شکل بگیرد، بیطرفی سازمانی میتواند به تدریج به همسویی با نظم قانونی جدید تبدیل شود. بنابراین، نقش ارتش تعیین آینده سیاسی ایران نیست، بلکه صیانت از بستر قانونی و امنیتی است تا مردم ایران بتوانند خودشان آن آینده را رقم بزنند.
سپاه پاسداران: انطباقپذیری به جای فروپاشی خودکار
آینده سپاه پاسداران چالش به مراتب پیچیدهتری را پیش رو میگذارد. این سازمان نه از نظر سیاسی یکدست است و نه از نظر نهادی ایستا. سپاه فرماندهیهای نظامی، سازمانهای اطلاعاتی، ساختارهای استانی، صنایع راهبردی، بنگاههای تجاری و شبکههای مالی گستردهای را در بر میگیرد که منافع آنها ممکن است همیشه بر هم منطبق نباشد.
جنگ اخیر هم نقاط قوت و هم آسیبپذیریهای این ساختار را نشان داد. از دست رفتن رهبران، ظرفیت عملیاتی را تضعیف کرد، اما این سازمان با بازتوزیع مسئولیتها در ساختار فرماندهی موجود، تداوم نهادی خود را حفظ کرد. این امر نشان میدهد که حذف رهبری به تنهایی برای برچیدن سپاه پاسداران کافی نیست.
آینده این نهاد کمتر به شخصیتهای فردی و بیشتر به فضای سیاسی گستردهتری بستگی دارد که در طول گذار ساختاری ایجاد میشود. اگر یک قدرت غیرنظامی و دارای مشروعیت وسیع ظهور کند، بخشهای مختلف این سازمان ممکن است واکنشهای متفاوتی نشان دهند. برخی ممکن است به دنبال سازش با نظم قانونی جدید باشند، برخی مقاومت کنند و برخی دیگر صرفاً بقای سازمانی خود را بر تقابل ایدئولوژیک ترجیح دهند. هیچکدام از این پیامدها را نباید از پیش تعیینشده دانست. سیر تحول آنها به مشروعیت سیاسی، انسجام نخبگان، شرایط اقتصادی و اعتبار خودِ نهادهای انتقالی بستگی دارد.
مخاطرات و محدودیتها
هیچ چارچوب تحلیلی نمیتواند بلاتکلیفی و ابهام ذاتی در تغییرات سیستماتیک سیاسی را از بین ببرد. بنابراین، الگوی ارائه شده در اینجا نباید به عنوان یک پیشبینی، بلکه باید به عنوان یک چارچوب نهادی برای کاهش مخاطرات ناشی از گذار ساختاری در نظر گرفته شود.
چندین نقطه ابهام همچنان باقی است. ممکن است یک شورای گذارِ مورد قبولِ عام، به سرعت شکل نگیرد. جریانهای سیاسی رقیب، بازیگران منطقهای یا نخبگان نهادی میتوانند ادعاهای جایگزینی را برای کسب قدرت مطرح کنند. رفتار آینده ارتش و سپاه پاسداران نیز مشروط به تحولات سیاسی خواهد بود که نمیتوان آنها را با قطعیت پیشبینی کرد.
بازیگران بینالمللی نیز بعید است اهداف یکسانی را دنبال کنند. اختلافات میان ایالات متحده، دولتهای اروپایی، کشورهای عربی منطقه، ترکیه و اسرائیل میتواند هماهنگی دیپلماتیک را در طول هرگونه گذاری پیچیده کند. در نهایت، گذارهای دموکراتیک بهندرت مسیرهای خطی را طی میکنند. تصمیمات رهبران، مشارکت عمومی، شرایط اقتصادی و رویدادهای غیرقابلپیشبینی همچنان به نتایجی شکل خواهند داد که هیچ الگوی نهادی نمیتواند آنها را به طور کامل پیشبینی کند. بنابراین، معماری گذار را باید چارچوبی تحلیلی برای مدیریت بلاتکلیفیها دانست، نه از بین بردن آنها.
فراتر از فشار حداکثری
جنگ میان اسرائیل، ایالات متحده و ایران، بحثهای راهبردی درباره آینده ایران را دگرگون کرده است. برای دههها، سیاست غرب عمدتاً بر تضعیف جمهوری اسلامی از طریق تحریمها، بازدارندگی نظامی، انزوای دیپلماتیک، همکاریهای اطلاعاتی و حمایت از جامعه مدنی ایران متمرکز بود. فضای پس از جنگ نشان میدهد که این ابزارها همچنان مهم هستند، اما محدودیتهای آنها را نیز آشکار میسازد.
جمهوری اسلامی علیرغم فرسایش شدید نظامی، دچار فروپاشی نهادی نشد. در عوض، قدرت میان ساختارهای چندلایهای که معرف دولت پیازی هستند، بازتوزیع شد. این واقعه حامل یک پیامد راهبردی مهم است: معماری فشار میتواند فرصت راهبردی ایجاد کند؛ اما این جامعه ایران است که تعیین میکند آیا آن فرصت به تغییر سیاسی تبدیل میشود یا خیر.
معماری گذار به دنبال آن است تا تضمین کند در صورت وقوع چنین تغییری، دولت ایران از سقوط حکومت موجود جان سالم به در ببرد. بنابراین، دولت پیازی را باید یک تشخیص دانست، نه یک مقصد. این مفهوم، تابآوری سیستم موجود را توضیح میدهد. در مقابل، معماری گذار یک مسیر نهادی را پیشنهاد میکند که از طریق آن میتوان آن ساختار چندلایه را برچید و یک دولت دموکراتیک و یکپارچه را جایگزین آن کرد؛ دولتی بنا شده بر پایه نهادهای غیرنظامیِ شفاف، حکومت سکولار و قانونی، و حاکمیت قانون.
چنین گذاری با استقرار یک قدرت انتقالی دائمی به پایان نمیرسد، بلکه با انحلال خودِ آن خاتمه مییابد. هدف نهایی آن، برگزاری یک همهپرسی ملی است تا مردم ایران تعیین کنند آیا نظم قانونی و آینده کشور باید یک پادشاهی پارلمانی باشد یا یک جمهوری؛ فرآیندی که با تصویب قانون اساسی جدید و برگزاری انتخابات آزاد ملی تکمیل میشود.
اینکه آیا چنین گذاری در نهایت رخ خواهد داد یا خیر، نامشخص است. با این حال، آنچه روز به روز روشنتر میشود این است که مباحث سیاستی آینده باید فراتر از فشار حداکثری صرف حرکت کنند. این مباحث باید خود را برای الزامات نهادی یک گذار دموکراتیک و منظم، همزمان با حفظ تداوم دولت ایران آماده سازند.
